Le blog du Prof. Sayeman BULA-BULA

Specialiste du droit international public

Faut-il instituer un mécanisme juridictionnel africain de règlement des différends ?

[…Extraits…]

La version intégrale est publiée dans la Revue africaine de droit international et comparé, African Society of International and Comparative Law (London), Proceedings 6 (1994), pp. 21-55

SAYEMAN BULA-BULA*

INTRODUCTION

Comme un pavé dans la mare, la question de l’institution d’un mécanisme juridictionnel peut paraître téméraire. D’aucuns pourraient s’interroger sur lopportunité à établir un tel organe à compétence générale. L’expérience négative de la Commission de médiation, de conciliation et d’arbitrage de l’OUA, qu’on rappellera plus loin, ne suffit-elle pas à montrer que la création éventuelle d’une juridiction interafricaine serait davantage vouée à l’échec? Comment s’aventurer dans la création de cet organe lorsqu’on connaît l’inefficacité de nombre d’organismes africains, y compris des juridictions régionales demeurées lettres mortes? A supposer que ce mécanisme vienne à propos, quel serait son intérêt? Quelles seraient ses articulations avec les autres juridictions internationales, de caractère régional ou universel? L’organe projeté ne risquerait-il pas de sécréter et d’accentuer l’hétérogénéité de la jurisprudence au plan international? Mais au préalable, la promotion et le développement d’un mécanisme de prévention, de gestion et de règlement des conflits commande-t-il d’accorder une place à l’organe juridictionnel, arbitral ou judiciaire?

Telles sont, entre autres, les questions que peut soulever la présente étude qui vient à point nommé. Encore que des interrogations en sens opposé soient permises.

Il serait banal de rappeler la multiplicité et la variété des mécanismes de règlement pacifique des conflits entre Etats. De même qu’il serait superflu de souligner que les mécanismes en question sont inaptes, à eux seuls, à assurer la pro et la sécurité. Il faut aussi et surtout apporter des remèdes aux causes profondes des conflits.

a. L’intérêt théorique du règlement juridictionnel

Le règlement juridictionnel constitue un mode de règlement, parmi d’autres, politiques, diplomatiques, comme la négociation, la médiation et la conciliation.

Au moment où l’idée d’un mécanisme de prévention, de gestion et de règlement des conflits africains prend corps à travers des structures encore embryonnaires, il paraît indiqué de suggérer une conception globale des modes de règlement des différends.

Certes, la pression des faits résultant des tensions, des troubles intérieurs, des conflits internes et des conflits complexes, peut inciter à privilégier l’établissement des mécanismes politiques et militaires. Ces derniers ne sauraient pour autant, à eux seuls, répondre adéquatement à toutes les situations. S’ils s’avèrent parfaitement appropriés pour des conflits armés en cours ou en voie d’éclater aux fins d’une gestion ou d’un règlement, les mécanismes juridictionnels quant à eux peuvent assurer de manière satisfaisante la fonction de prévention et également de règlement des litiges. S’ils sont généralement opératoires antérieurement à la survenance d’un conflit armé à l’occasion de certains litiges, ils peuvent aussi, dans une certaine mesure, avoir leur place au cours et au terme d’un conflit. Michel Virally note que « le recours à la justice internationale peut être un moyen de désamorcer une crise ».[1] On ne devrait pas, a priori, exclure l’effet dissuasif que produit dans le chef des candidats transgresseurs des droits d’autrui l’existence effective du juge. D’autre part, la supériorité technique du règlement judiciaire sur d’autres modes de règlement est admise.[2] Cependant, dire qu’un organe juridictionnel a rendu une décision sur le fond ne s’identifie pas nécessairement à un règlement du litige ainsi que le montre l’arbitrage du 31 juillet 1989 (infra). Bien que toute action juridictionnelle, que ce soit la saisine ou le prononcé d’une décision, produise souvent sur le plan diplomatique des effets nullement fâcheux (V. Affaire de la presqu’île de Bakassi).

L’existence d’une juridiction témoigne non seulement de la présence d’une organisation rationnelle au sein d’un Etat ou d’une institution; mais encore elle est de nature à assurer des relations pacifiques et stables à l’intérieur d’une société donnée. Sans doute, le règlement politique d’un différend, qui ne rentre pas dans notre propos,[3] a ses avantages. Il permet, à titre d’exemple, de déclencher la (re)négociation entre les parties en litige. Comme il peut conduire à la soumission du litige à l’arbitre ou au juge. Mais il a aussi ses limites.

La naissance et l’aggravation d’un différend constitue un processus complexe au cours duquel les parties sont souvent amenées à entrevoir, de manière pragmatique, une vaste gamme des possibilités de règlement du litige allant du politique au technique, par un mouvement non univoque, mais au gré de leurs tactiques.

Si l’on remonte à la naissance des Etats africains actuels, on réalise que les modes politiques et diplomatiques de règlement des litiges, ont pratiquement exercé un monopole durant les deux premières décennies post-coloniales (1960­1980). La Commission de médiation, de conciliation et d’arbitrage, prévue à l’article 19 de la charte de l’OUA, fut créée par le protocole du Caire du 21 juillet 1964. Elle fut célébrée à l’époque comme constituant « tout le système juridique panafricain de règlement pacifique des Conflits ».[4] Au terme de trois décennies d’existence théorique, l’OUA constate que « elle n’a jamais fonctionné en raison de la lourdeur de ses procédures ».[5] On peut souscrire entièrement à ce constat, sauf à la motivation, tout au moins en partie.

En réalité, les fonctions de cet organisme ont été assurées par d’autres organes politiques de l’Organisation, à savoir la Conférence, le Conseil des ministres, organisés en Commission ou Comité ad hoc ou des personnalités politiques africaines. On essayait d’éviter d' »envenimer la situation ».[6] Depuis plus d’une décennie, la situation a évolué.

b. L’actualité du règlement juridictionnel

Il paraît éloquent que les Etats africains eux-mêmes aient fini par rompre le monopole d’ajustement des différends accordé aux modes politiques depuis la décolonisation. Le tournant décisif se produit à la fin des années soixante-dix. Deux Etats africains de la côte méditerranéenne (la Libye et la Tunisie) soumettent à la Cour internationale de Justice (CIJ) un litige de délimitation maritime dans le golfe de Gabès. Ils sont suivis par deux Etats du Sahel (Burkina-Faso et Mali) qui ont connu un conflit armé au sujet de leur souveraineté respective dans des confins terrestres. Sur la côte Atlantique africaine, la Guinée et la Guinée-Bissau constituent un tribunal. arbitral chargé de régler leur différend de délimitation de la frontière maritime. Une autre juridiction arbitrale tentera de trancher le litige de détermination de la frontière maritime entre la Guinée-Bissau et le Sénégal. Le désaccord persistant sur la sentence rendue par celle-ci conduira les parties à saisir la CIJ aux fins de l’interprétation de la décision arbitrale. D’autre part, la CIJ tranche, par un arrêt du 3 février 1994, le différend opposant la Libye au Tchad au sujet de la bande d’Aouzou. Au total, six litiges ont connu un règlement arbitral ou judiciaire. D’autres conflits en cours pourraient suivre cette procédure. Il en est ainsi de l’affaire de la souveraineté sur la presqu’île de Bakassi (Cameroun et Nigéria). Le gouvernement de Yaoundé a saisi la CIJ le 24 mars 1994.[7]

Sans doute sept affaires africaines portées devant la Cour de La Haye paraissent, en valeur absolue, bien maigres. Cependant, la relativité des choses veut que cette petite moisson issue de la tout dernière pluie vaille son pesant d’or. Plus d’une demi-douzaine d’affaires en une décade a de l’importance lorsqu’on sait que deux décennies depuis la (re)naissance des Etats africains ont donné un solde quasi-négatif au greffe de la CIJ, si on excepte, comme dans ce propos, quelques affaires bien singulières.[8]

En définitive, une double évolution semble s’être produite au sein du système africain. D’un côté, il est de plus en plus fait recours à l’arbitre ou au juge pour trancher les litiges divisant les Etats africains. Ainsi se trouve vérifiée l’opinion de J.M. Bipoun-Woum selon laquelle il n’y a pas, de la part de ces Etats, « une hostilité foncière au principe juridictionnel en tant que tel ».[9] Mais une certaine désaffection africaine à l’égard de la Cour fut jadis parfaitement fondée. Au demeurant, la doctrine est d’avis que

… there is nothing in the indigenous ‘living law’ or legal traditions of Asian and African States inhibiting them from accepting international arbitration or international adjudication for purposes of international disputes settlement.[10]

D’un autre côté, cet appel au tiers se réalise au mépris du principe de l’ajustement des conflits africains, par des Africains, dans un cadre africain.[11] Puisque ni la CIJ, ni les tribunaux arbitraux constitués ne satisfont pleinement à ces critères.

Au-delà de l’étude des tendances récentes qui se dégagent du règlement juridictionnel des différends africains, il importe d’examiner la question de l’établissement d’un organe de justice africain à compétence générale à la suite de l’amorce d’un mécanisme de prévention, de gestion, et de règlement des conflits.

Loin d’envisager l’institution d’une Cour africaine de Justice comme « une panacée, un remède miracle à tous les maux et à toutes les faiblesses structurelles du système »,[12] il conviendrait de l’apprécier en tant qu’un instrument parmi d’autres contribuant à la sauvegarde de la paix et de la sécurité. Car, à travers la fonction de dire le droit, le juge international peut faire l’économie des conflits armés particulièrement désastreux à l’heure actuelle. C’est, au vrai sens du terme, faire oeuvre préventive des conflits.

On peut ramener à trois temps forts l’examen de cette question, à savoir le recours formel au juge (I), le recours effectif à l’organe juridictionnel (II) et la légitimité de la Cour africaine de Justice (III).

*   *   *

CONCLUSION

Sous la pression des événements, l’Organisation de l’Unité Africaine s’est engagée, depuis peu, à établir un mécanisme de prévention, de gestion et de règlement des conflits contribuant ainsi à consolider le système régional africain. Par là, est aussi admise implicitement la faillite de la Commission de médiation. de conciliation et d’arbitrage instituée en 1964. Il y a 30 ans!

La nouvelle orientation s’avère satisfaisante à plus d’un point de vue. Elle eu de nature à faire l’économie des conflits armés sur le continent et à garantir la paix, condition préalable du développement. C’est une entreprise titanesque devant être conduite dans un espace déjà miné par l’ingérence structurelle des tiers[13] qui peut bien saper durablement les fondements mêmes d’un mécanisme africain de sécurité collective!

Néanmoins, la survenance des litiges en Afrique et leur règlement révèlent une lacune fondamentale dans le système juridique africain: le défaut d’un organe juridictionnel africain, arbitral ou judiciaire, chargé de trancher les différends Nonobstant l’établissement de bases solides du particularisme africain représentées notamment par la charte de l’OUA, la charte africaine des droits de l’homme et des peuples, le traité relatif à la Communauté économique africain ainsi que divers autres instruments, il n’existe pas au sein du système continental d’organe technique d’application et d’interprétation du droit international régional et universel, coutumier et conventionnel. Le défaut dudit organe, d’un côté, affecte l’expression nette, précise, exacte et incontestable, du régionalisme africain et hypothèque son autonomie par rapport aux autres régionalismes et a l’universalisme; d’un autre côté, il ne garantit pas la mise en oeuvre de solutions adéquates à certains litiges.

Pourtant, il est des matières d’ordre politique, économique, social et culturel, signalées plus haut, qui commandent des solutions particulières au moyen des normes spécifiques qui les régissent. Il n’est pas évident que l’universalisme apporte, à tout moment, pour tout domaine, des solutions adéquates à tous, dès lors que les deux pieds sur terre, l’on scrute en face les réalités du monde.

D’autant plus que, le régionalisme africain a pu passer, du stade de la « résistance »[14] à la phase de la conquête, contribuant en partie à transformer progressivement le droit international en système universel réel. Sous ce rapport, il a encore une tâche gigantesque à accomplir. On devine combien la présence d’une Cour africaine de Justice permettrait de mieux réaliser cet apport.

La conception globale qui devrait présider à la création du mécanisme précité veut que le mode de règlement juridictionnel des conflits ait aussi sa place. Il serait souhaitable d’insérer, à côté des organes politiques un organe judiciaire dénommé « Cour africaine de Justice », dotée d’une compétence générale ratione materiae. Non pas qu’il faille rendre un culte inconsidéré au juge. On entend seulement prendre en compte l’ensemble des mécanismes de règlement des conflits sans exclusive qui s’avèrent en définitive complémentaires. On ne saurait prétendre résoudre nombre de crises qui frappent les Etats africains par une thérapeutique exclusivement sécuritaire. Si la pratique a longtemps privilégié l’ajustement politique des différends, la tendance récente, montre le recours effectif au juge ou à l’arbitre. Les mérites de la procédure juridictionnelle paraissent ainsi confirmés.

Il faut marquer ses faveurs pour la juridiction permanente africaine plutôt que pour

un tribunal arbitral éphémère, constitué au gré de la volonté des parties, qui dirait librement ses sentences, susceptibles de produire une jurisprudence disparate, dissolvant tout développement du droit international.

Comme par un mouvement du balancier, régionalisme et universalisme révèlent leur complémentarité. Dos-à-dos, « intégristes » et « hérétiques » paraissent renvoyés.

Montrer l’intérêt de parachever la pyramide, si évocatrice, du panafricanisme politique (OUA), légué par les pères fondateurs; économique (CEA) et juridique (Commission africaine des droits de l’homme et des peuples), transmis par leurs successeurs, au moyen de l’institution d’une Cour africaine unique, chargée de dire, dans le cadre de la prévention , de la gestion et du règlement des différends, le droit: telle est la proposition, de lege ferenda, avancée. Adoptée, elle entraînerait inévitablement la révision des instruments juridiques pertinents, particulièrement les chartes d’Addis-Abéba et de Nairobi ainsi que le traité d’Abuja.


Y Texte de la communication présentée au sixième Congrès annuel de la Société africaine de droit international et comparé, tenu à Kampala (Ouganda), du 5 au 8 septembre 1994. L’auteur sait gré à S.E. Ibrahima Fall, Sous-secrétaire général des Nations Unies pour les droits de l’homme, à S.E. Bola Ajibola, ancien juge à la CU et à S.E. Michel-Cyr Djiena Wembou, Acting Ambassador de la République du Cameroun à Addis-Abéba (Ethiopie), pour leurs observations orales à son exposé.

* Vice-doyen, Faculté de droit, Université de Kinshasa (Zaïre).

[1] Michel Virally, Le champ opératoire du règlement judiciaire international, Le droit international en devenir, Paris, PUF, Genève, IUHEI, 1990, p.400.

[2] Michel Virally, ibidem, p.381.

[3] On se référera utilement à ce sujet à l’étude de Michel-Cyr Djiena Wembou, A propos du nouveau mécanisme de l’OUA sur les conflits, RADIC, Vol.5, N°4, 1993, pp.725-742.

[4] Joseph-Marie Bipoun-Woum, le droit international africain et le règlement des conflits, thèse de doctorat, Faculté de droit et sciences économiques, Université de Toulouse, 1968, p.341.

[5] OUA – Rapport intérimaire du Secrétaire général sur un mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits à la cinquante-septième session ordinaire du conseil des ministres (Addis-Abéba 15-19 février 1993), doc. CM 1745 (LVII), p.6.

[6] Sayeman Bula-Bula, Traits saillants des relations du Zaïre avec l’OUA, Mémoire de licence en droit, Kinshasa, Université nationale du Zaïre, 1976, Texte ronéos., p.15.

[7] V. CIJ, Communiqué non officiel du 30 mars 1994.

[8] Il s’agit des affaires du Sud-Ouest Africain, du Cameroun septentrional et du Sahara occidental.

[9] J.M. Bipoun-Woum, op.cit., p.303.

[10] Edward McWhinney, Judicial Seulement of Disputes. Juridiction and Justiciability, RCADI. 1990, p.165.

[11] V. B. Boutros-Ghali, Le système régional africain, Régionalisme et universalisme dans le droit international contemporain, Paris, Pedone, 1977, pp.61, 70-71. L‘Organisation de l’Unité Africaine, Paris, A. Colin, 1968, pp.52-60.

[12] Georges Abi-Saab, De l’évolution de la Cour internationale. Réflexions sur quelques tendance: récentes, RGDIP, 1992, p.274.

[13] On se bornera ici à renvoyer utilement à Sayeman Bula-Bula, L’idée d’ingérence à la lumière du nouvel ordre mondial, loc.cit., pp. 14-44.

[14] Selon l’expression de J.M. Bipoun-Woum, Loc.cit., p.357.

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