Le blog du Prof. Sayeman BULA-BULA

Specialiste du droit international public

La Cour pénale internationale envisagée dans ses rapports avec le Conseil de sécurité des Nations Unies

SAYEMAN BULA-BULA*

I. INTRODUCTION

Il y eut, au milieu du siècle, l’un à Nuremberg (Allemagne); l’autre à Tokyo (Japon), au lendemain de la seconde guerre mondiale, deux précédents de juridiction pénale internationale ad hoc chargée de réprimer des crimes internationaux perpétrés lors du conflit armé international. Les deux précédents ne purent favoriser la mise sur pied d’une juridiction pénale internationale permanente durant presque un demi-siècle.

Pourtant, les atrocités commises pendant et en dehors des hostilités ne se sont pas arrêtées avec la fin du deuxième conflit mondial. Elles furent généralement couvertes d’impunité. La bipolarité du monde d’alors et la guerre dite froide qui l’a souvent caractérisé, ont longtemps empêché de sévir contre les auteurs des violations graves et systématiques des droits de l’homme et des peuples, y compris du droit humanitaire.

L’extinction de l’antagonisme idéologique entre le capitalisme et le communisme, qui conduit à l’émergence d’un monde unipolaire ou quasi unipolaire, a aussi facilité la mise sur pied des deux tribunaux ad hoc sur le Rwanda et sur l’ex-Yougoslavie par le Conseil de sécurité des Nations Unies. Deux expériences qui ont donné un coup de fouet à l’adoption dans la précipitation de la convention de Rome du 17 juillet 1998 relative à la création de la Cour pénale internationale.

Les commentaires vont bon train, en divers sens, sur une œuvre pourtant en chantier depuis fort longtemps. Ils mettent en cause, tantôt l’opportunité de l’organe judiciaire; tantôt sa légitimité. A la suite de la Commission du droit international,[1] il est possible de soutenir que le défaut d’un organe judiciaire international, de caractère répressif et permanent, apparaît comme une lacune dans l’ordre international. N’y a-t-il pas des valeurs communes à tous les peuples, quelles que ténues soient-elles, qui exigent un respect effectif de la part de tous les Etats garanti par la sanction d’un organe judiciaire commun? Au surplus, de nombreux événements tragiques survenus dans maintes régions du monde montrent le besoin d’un tel mécanisme. En témoigne la création malheureusement sélective, des tribunaux ad hoc depuis 1945 qui n’ont l’avantage que de juger des dirigeants politiques des Etats ou des gouvernements vaincus. On fait valoir que les juridictions nationales, tant du pays où se trouve le suspect que de l’Etat lésé, peuvent être accusées de partialité, de déni de justice … L’intérêt d’un organe judiciaire répressif, international et permanent, complémentaire aux juridictions nationales, paraît généralement hors de cause. La majorité des Etats membres de la communauté internationale qui l’a adopté à Rome (Italie) le 17 juillet 1998 peut l’attester. La Cour pénale internationale a aussi le mérite de répondre aux critiques adressées aux juridictions internationales actuelles, entre autres, «they are not only ad hoc, but also post hoc»[2] au motif qu’elles sont mises en place longtemps après la commission des crimes.

Mais il convient tout de même de demeurer prudent. Une chose est d’adopter un traité constitutif d’un organe judiciaire international; une autre est de le mettre en place effectivement, quoiqu’il soit aventureux de se livrer à des oracles.[3] C’est que la mise en place effective dudit organe ne peut se réaliser qu’au prix d’un abandon par tous les Etats parties d’une portion substantielle de leur souveraineté.[4] Il est hautement significatif qu’aussi bien les tribunaux de Nurem­berg et de Tokyo que les tribunaux de La Haye et d’Arusha ne sont apparus, hier comme aujourd’hui, que dans un contexte international exceptionnel marqué par la chute totale des gouvernements ou des Etats dont relevaient les dirigeants criminels poursuivis. Par ailleurs, quelles que soient les arguties juridiques utilisées, loin d’être purement technique, cette matière répressive a «nécessairement une incidence sur la politique internationale».[5] Et quel impact!

D’autre part, peut-on affirmer que la mise en oeuvre d’une vieille idée légitime, telle qu’elle apparaît dans le traité de Rome de 1998, donne pleine satisfaction à tous les Etats et, spécialement à l’universalité des Etats participants à la Conférence de Rome? Il serait inexact de le prétendre.

Entre autres points qui divisera pour longtemps les Etats et alimentera la controverse doctrinale figure la question fondamentale des rapports entre la Cour pénale internationale et le Conseil de sécurité de l’ONU. Que des relations de coopération étroites entre la Cour et l’Organisation des Nations Unies puissent faciliter l’adhésion quasi-universelle des Etats membres de la Communauté internationale à la Cour est possible. Encore qu’il y ait des instruments internationaux obligatoires, tels que les conventions de Genève du 12 août 1949, qui connaissent une adhésion quasi-universelle en dehors du système de l’ONU.

Néanmoins, la naissance de la Cour pénale internationale dans un système inter­national «clôturé», pour paraphraser René-Jean Dupuy, commande à cette dernière d’accomplir sa mission dans des limites étroites définies.[6]

Elle sera examinée ci-dessous exclusivement sous deux aspects complé­mentaires, à savoir la primauté du Conseil de sécurité sur la Cour criminelle (I), et la subordination de l’organe judiciaire par rapport à l’organe politique (II). Semblable situation appelle en définitive un rééquilibrage (III).

II. LA SUPREMATIE DU CONSEIL DE SECURITE SUR LA COUR PENALE INTERNATIONALE

Dès le lendemain de l’adoption de la convention de Rome, les remarques ont fusé de toutes parts. Elles ne sont pas sans rappeler, dans une certaine mesure, les critiques dirigées contre les tribunaux ad hoc d’Arusha et de La Haye établis par le Conseil de sécurité. Philippe Weckel n’y va pas de main morte. Il discerne dans le texte «le souci» de ses auteurs de «surveiller» l’activité de la Cour.[7] Luigi Condorelli se fait l’écho d’une boutade selon laquelle, «en substance, le Statut de Rome ne fait que mettre à la disposition du Conseil un Tribunal pénal interna­tional … ‘ad hoc permanent’!»[8] Observant les limitations prescrites par la con­vention de Rome à l’action du Conseil, Serge Sur estime qu’«il est même loisible au Conseil, s’il le juge opportun, de créer un Tribunal spécial qui préempterait la compétence de la Cour».[9]

Les observations ci-dessus se fondent sur la teneur des dispositions pertinentes de la convention. Ainsi, l’article 5 par. 2 dispose:

La Cour exercera sa compétence à l’égard du crime d’agression quand une disposition aura été adoptée conformément aux articles 110 et 111, qui définira ce crime et fixera les conditions dans lesquelles s’exercera la compétence de la Cour à son égard. Cette disposition devra être compatible avec les dispositions pertinentes de la Charte des Nations Unies.[10]

Sans constituer à proprement parler un tribunal, le Conseil de sécurité dispose des attributions «constitutionnelles» d’organe politique de l’ONU. Les partisans de la suprématie du Conseil sur l’activité judiciaire de la Cour ne manquent pas d’argument. L’organe politique de l’ONU n’a-t-il pas la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales? En conséquence, la définition des actes tels que l’agression armée commise par un Etat tombe bel et bien dans sa compétence. Mais les défenseurs de la Cour pourraient aussi faire valoir que son acte constitutif l’investit du pouvoir d’établir la responsabilité individuelle des auteurs d’une agression. Il s’agit, de deux responsabilités qui peuvent juridiquement être différenciées.

Pour apparemment nettes et distinctes qu’apparaissent les deux fonctions, leur exercice effectif n’exclurait pas absolument la survenance de difficultés sérieuses. En définitive, la Cour pourrait souffrir de la suprématie du Conseil. Il suffit d’envisager l’hypothèse suivante: à supposer que la Cour acquitte le dirigeant d’un Etat – le doute profitant à l’accusé – nonobstant la condamnation antérieure par le Conseil de l’Etat qu’il conduit pour acte d’agression. Il ne s’agit pas là d’une simple hypothèse d’école dès lors qu’on a à l’esprit la pratique mouvante du Conseil qui, tantôt élargit[11] les notions à sa portée, tantôt les rétrécit[12] pour des raisons qui lui sont propres.

D’autre part, les exigences propres à l’administration de la justice pénale commandent de rapporter strictement la preuve des allégations avancées. Au surplus, il est douteux que le Conseil, organe politique, réussirait à tout moment, dans toute affaire, à imposer ses vues à un organe judiciaire. Pourvu qu’il soit authentiquement indépendant ! Quelle solution souhaitable pourrait être suggérée dans le cas considéré ci-dessus ? Laissera-t-on les coudées franches au Tribunal de déterminer souverainement, comme tout tribunal, la situation d’agression sans égard aux prérogatives du Conseil et à leur exercice effectif? Le cas échéant, il faudrait bien prendre en considération les conséquences juridiques résultant de la qualification ainsi opérée. Celles-ci ne seraient pas sans pertinence aussi bien devant le Conseil que devant la Cour internationale de Justice ou le Tribunal international du droit de la mer.

La responsabilité du Conseil dans la qualification du comportement illicite éventuel d’un Etat comme «agression» ne devrait pas avoir comme conséquence fâcheuse d’ôter à la Cour pénale internationale son pouvoir de déterminer la responsabilité pénale des personnes physiques dans la conception, la planification, la préparation, le déclenchement, la conduite et l’exécution d’une agression.

Lors de l’élaboration de l’avant-projet de statut de la Cour, des membres de la Commission du droit international furent d’avis que la «décision» judiciaire «n’interférerait pas avec les fonctions du Conseil de sécurité» dès lors que ce dernier ne demanderait à la Cour le jugement d’«un dirigeant d’un Etat qu’après avoir constaté que cet Etat avait commis un acte d’agression».[13]

L’opinion ci-dessus a de la valeur. Seulement elle n’envisage que l’hypothèse d’une action en aval de la Cour. Que dire de l’action de cette dernière en amont en l’absence d’un constat par le Conseil de l’agression? La qualification juridique du fait d’agression dans lequel la Cour réprimerait les auteurs de ce crime lierait- elle le Conseil? Est-il acceptable que ce dernier, se prononçant sur les faits, les disqualifie nonobstant la décision contraire de la Cour? On sait qu’il a été largement admis à la Commission qu’en l’absence dudit constat «la Cour serait entièrement libre dans l’exercice de sa fonction judiciaire».[14] Il C’est alors que peut se poser la question de la contrariété des décisions de l’une et l’autre instance. Dans «le cas où le Conseil de sécurité conclurait … qu’il n’y avait pas eu d’acte d’agression, il serait loisible à la Cour d’aboutir à une conclusion opposée».[15]

Comment résoudre pareille difficulté? Il a été jugé «préférable que la Cour soit bée par la décision du Conseil de sécurité, car il était souhaitable que tous les organes des Nations Unies parlent d’une seule voix».[16] Non seulement que la Cour pénale internationale adoptée ne forme pas un organe de l’ONU; mais encore il s’agit là, à notre sens, d’un argument plutôt politique que juridique. Bien plus, cette opinion est-elle conforme à une saine administration de la justice? On imagine l’opprobre qui entourerait les décisions de «justice politique». D’où la pertinence des arguments «contre l’idée de subordonner la décision de la Cour à une décision du Conseil de sécurité».[17] Puisqu’il serait inadmissible, spécial­ement dans le domaine des droits de l’homme et des peuples, qu’un organe judiciaire authentique soit lié par une décision émanant d’un organe politique Comme cela est parfaitement admis dans l’ordre interne des Etats.

Dès lors, faut-il conclure à un «casse-tête juridique», ou même que le problème serait insoluble? Certains ne le croient pas. C’est ainsi qu’a été opéré la distinction entre «la responsabilité de l’Etat en cause» et «la responsabilité individuelle» de ses dirigeants dans la perpétration de l’agression.[18] Gageons que cet exercice pourrait ne pas se révéler aisé dans la pratique. Entre les actes de l’Etat et ceux des individus, particulièrement les personnes physiques qui agissent en tant qu’organes de la société organisée dans la commission d’un crime par l’Etat, la différence peut être difficile à établir.

De proche en proche, on est ainsi conduit, à la suite de bien d’autres auteurs, à tenter de lever le tabou sur les actes du Conseil de sécurité. En pareille situation, des membres de la Commission du droit international ont estimé que «la Cour devrait s’assurer que le Conseil de sécurité s’était prononcé conformément à la charte des Nations Unies et au droit international»)[19] En clair, «même si le Conseil de sécurité concluait à l’absence d’agression, la Cour ne serait pas liée par cette décision».[20] Proposition judiciairement correcte. Seulement, on a objecté que le contrôle judiciaire des décisions du Conseil de sécurité n’était pas prévu par la Charte des Nations Unies.[21] N’est-on pas allé ainsi trop vite en besogne? On ouvre alors le voile sur le fameux contrôle judiciaire des actes du Conseil qui paraît de plus en plus désirable?[22]

La délicate question de l’articulation de la compétence de la future Cour avec celle du Conseil de sécurité se pose aussi lorsque le statut de l’organe judiciaire confère à l’organe politique le pouvoir de suspension de l’instruction ou du déroulement du procès pour une durée initiale de douze mois renouvelable indéfiniment! Il faut ainsi craindre légitimement la subordination de la juridiction pénale par rapport au Conseil.

III. LA SUBORDINATION DE LA COUR PENALE INTERNATIONALE VIS-A-VIS DU CONSEIL DE SECURITE

Il convient d’accueillir avec satisfaction le renvoi selon la convention de Rome des questions criminelles rencontrées dans l’exercice de ses pouvoirs définis au chapitre VII de la charte des Nations Unies par le Conseil de sécurité à la Cour pénale internationale. Non seulement la création de tribunaux ad hoc par le Conseil ne devrait désormais plus avoir de l’intérêt; mais encore l’effectivité de la Cour pourrait ainsi être garantie. Sans préjudice de la concurrence juridictionnelle que les tribunaux nationaux exerceraient avec la Cour en vertu du principe de complémentarité,[23] ni du caractère opérationnel des instances nationales dans la répression des crimes au coefficient politique élevé, comme l’agression.

Mais il est impératif pour une juridiction internationale, a fortiori un organe répressif, d’être indépendant vis-à-vis de tous les pouvoirs, publics et privés, nationaux et internationaux ainsi que transnationaux. L’autorité du juge, la crédibilité de la justice rendue, entre autres, en dépendent.

L’article 16 du statut de la Cour ci-dessous suscite à ce sujet quelques appréhensions:

Aucune enquête ni aucune poursuite ne peuvent être engagées ni menées en vertu du présent Statut pendant les douze mois qui suivent la date à laquelle le Conseil de sécurité en a fait la demande à la Cour dans une résolution adoptée en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies; cette demande peut être renouvelée par le Conseil dans les mêmes conditions.

Réunis à New York, le 8 avril 1998, au sein de la sixième commission de l’Assemblée générale des Nations Unies, en vue de la préparation de la Conférence de Rome, les délégués du Mouvement des Pays Non Alignés «ont manifesté des inquiétudes suite aux revendications scandaleuses faites par le Conseil de sécurité des Nations Unies sur certaines questions liées à la création de la Cour criminelle internationale».[24] Antérieurement au processus de Rome, les Etats-Unis d’Amérique déclaraient: «For cases involving war crimes, crimes against humanity and genocide, obtaining the consent of States as a basis of the Court’s jurisdiction may not be practical. Instead, we believe that the Security Council should be the sole authority to determine whether such cases should be heard by the Court».[25]

C’est ainsi qu’une organisation non gouvernementale de droits humains émettant son avis sur la teneur de cette disposition contenue dans l’avant-projet de convention à la veille de la Conférence de Rome de 1998, souligne que le fait qu’elle «would give the Security Council control over the Court’s ability to exercise its jurisdiction in cases arising out of a situation being dealt with by the Security Council under its chapter VII powers, constitutes a serious threat to the independence of the Court. Subjecting the Court to the control of the Security Council – and to its highly political decision-making process – would have a profoundly negative impact on the Court’s ability to function independently, as well as its legitimary, authority and credibility».[26] Des membres d’un autre groupement privé ont estimé que cette clause «would delete …, especially since aggression is not before the Court».[27] En revanche, Emma Bonino, de la Commis­sion européenne, accueillait avec faveur des propositions «that would allow the Security Council to request a stay of proceedings when action by the Court would compromise necessary action».[28]

D’autres pays estiment nécessaire de «prevent the risk of interference in the Security Council’s fulfillment of its primary responsibility for the maintenance of international peace and security under Article 24 of the Charter, with attention being drawn to the priority given to the Council in this regard under Article 12 of the Charter».[29]

Parmi les commentateurs, Juan-Antonio Carillo-Salcedo[30] passe sous silence le fait que la Cour soit tenue en laisse par le Conseil. Par un raisonnement fataliste douteux, un autre auteur affirme que l’absence d’une disposition conventionnelle analogue n’aurait guère empêché le Conseil d’adopter une mesure similaire lorsque l’activité de la Cour «interfère avec les priorités du maintien de la paix».[31] Le souci de voir la juridiction pénale «privée de la possibilité de gêner l’action du Conseil de sécurité»[32] semble avoir primé sur les exigences d’indépendance de l’organe judiciaire. Dans ces conditions, un commentateur déjà cité ironise sur la mise «à la disposition du Conseil ‘d’un «Tribunal Pénal International … ad hoc permanent’.[33] Un autre renchérit: «sans une limite temporelle au pouvoir du Conseil, il y a … le risque que la décision soit renouvelée à l’infini: il ne s’agirait non pas d’une suspension, mais de blocage de l’activité de la Cour et donc une dangereuse dépendance d’un organe juridictionnel pénal par rapport à un organe politique».[34]

Il ne manque point d’arguments solides pour contester le sursis à enquêter ou à poursuivre imposé par les auteurs de la convention du 17 juillet 1998 à la haute juridiction, lorsqu’on a en vue les qualités propres à un authentique tribunal Comment ne pas craindre que le Conseil, qui est par ailleurs tant suspecté d’«excès de pouvoir», de «détournement de pouvoir» ou d’«abus de pouvoir»[35] jusqu’à défier l’Assemblée générale des Nations Unies ou à court-circuiter la Cour internationale de Justice, limite discrétionnairement sinon arbitrairement le rôle de la Cour, ruine son indépendance, son impartialité …? Comment ne pas éprouver des appréhensions sur l’influence politique éventuelle du Conseil dans le fonctionnement réel de la Cour, gratifiant ainsi l’organe d’action de l’ONU de pouvoirs additionnels qui ne rentreraient pas nécessairement dans ses pouvoirs implicites? Comment dans ces conditions les membres permanents du Conseil résisteraient-ils à jamais à la tentation d’exercer leur droit de veto à l’égard des actions de la Cour? On connaît trop «la sélectivité par laquelle le Conseil décide ses interventions».[36]

Le juge international pourrait se trouver empêché d’assumer son mandat dans la détermination de la responsabilité criminelle individuelle en relation avec un crime d’agression au motif qu’un membre du Conseil de sécurité a opposé son veto! L’activité de la Cour en matière d’instruction, d’enquête et de poursuites au sujet d’une allégation d’agression pourrait être obstruée ou retardée à cause d’un manquement du Conseil à constater l’agression.[37] Quand bien même le Conseil voudrait-il assumer ses responsabilités, a-t-on argué, l’épuisement des points inscrits à son agenda pourrait retarder l’examen d’une situation pendante devant la Cour.

Certains Etats jugent vague la disposition controversée. Ils suggèrent que cette dernière soit limitée dans son application à des «situations in which the Council was taking action with respect to a particular situation».[38] Mais la difficulté ne serait pas pour autant résolue. Elle n’aurait été que déplacée. Puisqu’il faudrait préciser le critère permettant d’affirmer que «the Security Council should be considered as actively seized of, or performing its responsibilities with respect to».[39] Sans oublier les «situations in which the Security Council was performing its responsibilities under so-called `chapter VI and a half as well as chapter VII».[40]

En fin de compte, il faudrait à tout prix éviter la transfiguration d’une juridiction pénale internationale permanente en une simple instance judiciaire internationale ad hoc au service du maintien de la paix internationale, selon la lecture des cinq membres permanents du Conseil de sécurité sinon de l’un d’entre eux. Mais, on est allé jusqu’à envisager l’hypothèse où le Conseil passerait outre la Cour pénale internationale pour créer, selon les précédents d’Arusha et de La Haye, son propre tribunal ad hoc! [41] D’où la nécessité de pondérer les choses.

IV. LA NECESSITE D’UN EQUILIBRE ENTRE L’ORGANE POLITIQUE ET L’ORGANE JUDICIAIRE

Certains Etats estiment que le rôle du Conseil de sécurité dans le domaine de la sauvegarde de la paix mondiale «could eclipse the judicial functions of Interna­tional Court of Justice in some situations».[42] S’ils pensent ainsi de l’organe judiciaire principal de l’ONU, quelle opinion pourraient-ils soutenir, à plus forte raison, pour la Cour pénale internationale? C’est à bon droit qu’il a été rappelé que «les membres du Conseil ne détiennent pas de pouvoirs spéciaux, de droit divin, mais ont plutôt des obligations qui leur ont été conférées par tous les Membres de l’organisation et qui sont énoncées dans la Charte». La décision sur la paix ou la guerre conférée au Conseil de sécurité par les Nations Unies constitue l’acte le plus grave placé entre les mains de l’organisation internationale par ses membres. Elle ne saurait l’être sans garanties sérieuses.

A tout bien penser, il apparaît nécessaire d’avoir un équilibre authentique entre l’impératif d’indépendance de la Cour et l’exigence du respect de la mission principale du Conseil en matière de paix telle que prévue par la charte. Certes, on pourrait objecter que l’équilibre en question a déjà été établi par la convention de Rome. Il n’en demeure pas moins vrai qu’il apparaît boiteux aux yeux de nombreux Etats, grands, moyens et petits.

A juste titre, on peut relever que les limitations imposées à l’action sinon à l’activité de la Cour pénale internationale au profit du Conseil de sécurité n’ont pas leur équivalent dans le statut de la Cour internationale de Justice. Dès lors pourquoi tenir en laisse une instance répressive qui n’appartient pas à l’ONU?

L’idéal aurait été d’abandonner à l’accord spécial devant définir les relations de la Cour avec l’Organisation des Nations Unies le soin d’énoncer les principes généraux de cette balance des pouvoirs. Il faudrait éviter que la Cour ne soit confiné au rôle d’adjuvant du Conseil dans le rétablissement de la part seulement, le statut de Rome a déjà réglé la question.

La distinction essentielle entre le mandat politique du Conseil de constater une agression et de rétablir la paix d’une part; et la mission judiciaire de la Cas d’établir les responsabilités criminelles individuelles dans la commission de ce crime devrait constituer le critère fondamental. Théoriquement, il s’agit de deux fonctions bien différentes qui pourraient être accomplies simultanément en toute indépendance par deux instances distinctes. Si le maintien de la paix d’un côté de l’administration de la justice de l’autre côté, pouvaient être assumés de manière parfaite comme dans le meilleur des mondes; il n’y aurait vraisemblablement pas de contradiction entre d’une part, l’action accomplie par le Conseil, conformément à la charte et au droit international et, d’autre part, l’activité menée par la Cour, en conformité avec son statut et le droit international. Car, «le respect du droit et le maintien de la paix ne sont pas des objectifs antinomiques».[43] Mieux encore la sauvegarde de la paix «requiert moins un affranchissement de toute règle qu’un ancrage plus effectif dans le droit».[44]

Il est vrai que la pratique effective pourrait malheureusement ne pas correspondre au schéma théorique esquissé ci-dessus. C’est de bonne guerre, pour un Etat agresseur, d’invoquer la légitime défense en vue de justifier son comportement illégal. Comme il peut paraître primordial pour les membres permanent du Conseil de privilégier, après marchandage politique inavoué, davantage leurs intérêts nationaux que la sauvegarde de la paix internationale. Il va sans dire que de telles considérations devraient être étrangères à la Cour, dernier recours pour tout plaideur dans une société organisée qui verrait ses intérêts juridiques lésés.

Dotées l’une et l’autre d’un mandat spécifique, les deux institutions par ailleurs constitutionnellement indépendantes devraient disposer d’une autonomie de comportement qui ne saurait s’accommoder d’une dépendance de l’un vis-à-vis de l’autre. La Cour constitue une création des Etats parties à son statut; le Conseil de sécurité forme un organe des Nations Unies, organisation qui a prêté son cadre à l’élaboration du statut.

D’autre part, la tâche du Conseil de sécurité se limite à des mesures de police en cas d’agression; tandis que l’examen du fond du litige relève de la compétence du juge répressif, pour la détermination des responsabilités criminelles individuelles et de la Cour internationale de Justice pour la fixation des responsabilités collectives des Etats. N’y a-t-il pas là quelque opportunité en vue d’une juste appréciation du rôle des uns et des autres?

D’autre part encore, la Cour pourrait, à la demande d’un plaideur, réagir à l’inaction du Conseil face à une situation donnée. Le cas échéant, un rééquilibrage des pouvoirs pourrait intervenir dans la pratique. Puisqu’elle n’agirait plus en fonction d’un constat opéré par le Conseil.

D’autre part enfin, comment l’organe judiciaire pourrait-il s’empêcher de requalifier des constatations faites par le Conseil dès lors qu’elles la conduisent à des conclusions juridiquement infondées dans la détermination des responsa­bilités criminelles individuelles encourues dans un cas donné?

Par ailleurs, le fait que le Conseil de sécurité, comme la Cour pénale, soient tenus de respecter les normes impératives offre juridiquement à la Cour une liberté de manoeuvre dans son comportement face à une violation de ces normes, y compris par le Conseil. Or l’agression viole le jus cogens.[45]

En dernière analyse, pondérer l’action de l’un peut-être davantage que l’activité de l’autre mécanisme, constitue un impératif face aux «excès de pouvoir»[46] de l’organe d’action de l’ONU, caractérisé aussi par une pratique de «deux poids deux mesures».[47]

V. CONCLUSION

C’est dans la perspective du droit des organisations internationales de saisir la Cour pénale internationale, qui a d’abord divisé les membres de la Commission du droit international, pour ensuite susciter des divergences de vues parmi les délégués à la Conférence diplomatique de Rome, qu’une «exception pour le Conseil de sécurité des Nations Unies»[48] a été accordée à cet organe. La faculté pour le Conseil de saisir la Cour a été justifiée par les pouvoirs lui reconnus par le chapitre VII de la charte de l’ONU. Le châtiment de nombre de criminels internationaux suppose souvent l’existence d’une situation singulière au cours de laquelle l’activité délictueuse a été menée.

La convention de Rome du 17 juillet 1998 a ainsi le mérite d’accomplir un pas de géant dans la lutte contre l’impunité qui couvre souvent les auteurs de certains actes de sauvagerie perpétrés dans le monde. Elle permet aussi de répondre aux critiques adressées aux juridictions actuelles. Elle confère enfin à la Cour un fondement juridique incontestable tant pour son existence que pour son activité à la différence des tribunaux ad hoc actuels.

Néanmoins, le délicat agencement des pouvoirs entre l’organe politique des Nations Unies et l’organisme judiciaire indépendant ne rassure pas pleinement sur la liberté reconnue au juge international. A cet égard, la convention de Rome investit le Conseil d’un rôle prééminent. Au bas mot.

A dire vrai, la réserve de la compétence du Conseil de sécurité vis-à-vis d’un tribunal ne constitue pas tout à fait une innovation. Elle a aussi été admise par la convention de Montego Bay sur le droit de la mer.[49] Sans pour autant que cette dernière réglemente une espèce de primauté du Conseil sur le Tribunal interna­tional du droit de la mer.

Il aurait été souhaitable d’abandonner à la Cour pénale le pouvoir de régler, cas par cas, les relations avec le Conseil de sécurité à l’intérieur du cadre spécial de coopération défini avec l’ONU. Par là s’établiraient de manière empirique des liens de coopération constructifs entre deux institutions indépendantes. Sans que l’une n’interfère dans la fonction judiciaire de dire le droit et que l’autre n’empiète sur la fonction de police de rétablir la paix internationale qui, en tout état de cause, doit se réaliser valablement dans le respect du droit.

Entre-temps, la Cour envisagée fait l’objet de la méfiance des Etats, grands, moyens et petits, qui ont refusé de lui accorder leurs suffrages. Mais puisque le président américain Bill Clinton a rassuré l’Assemblée générale des Nations Unies: «Before the century ends, we should establish a permanent international court, to prosecute the most serious violations of humanitarian law»;[50] il ne faudrait peut-être pas désespérer. Gageons qu’il s’agira, selon les mots de Jimmy Carter, d’un «independent judicial organ».[51] Si certains auteurs[52] entrevoient déjà des négociations d’usure au sein d’une conférence d’usure pluridécennale, à la manière de l’UNCLOS III et de son ‘UNCLOS III’,[53] le XXIe siècle sera bien entamé lorsqu’une Cour courte, taillée sur mesure, aura été éventuellement imposée. C’est à croire que le «syndrome» de Montego Bay, subi par le régime océanique, qui s’est aussi emparé de la convention d’Ottawa sur l’interdiction des mines antipersonnelles, tend enfin à précariser le prétoire conçu à Rome! Il ne faudrait jamais, en tout état de cause, se laisser obnubiler par le traitement essentiellement répressif des phénomènes sociaux internationaux qui peuvent s’avérer autrement profonds.


* Université de Kinshasa (RDC).

[1] V. Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa quarante-sixième session — 4 mai-24 juillet 1992, doc. A/47/10 — Supplément n° 10 (A/47/10), p.14, par. 29.

[2] V. Emma Bonino, Statement by European Commissioner for Humanitarian Affairs, in Cherif Bassiouni, International Criminal Court Compilation of United Nations Documents and Draft ICC Statute before the Diplomatic Conference, Roma, No Peace without Justice, 1998, p.XI.

[3] Il suffit de penser au nombre de soixante ratifications exigées pour l’entrée en vigueur du traite On remarquera que ce chiffre élevé fut exigé, pour la première fois, par la convention des Nations Unies sur le droit de la mer au moment où la communauté internationale n’avait pas encore atteint sa taille actuelle.

[4] V. Luigi Condorelli, «La Cour pénale internationale: un pas de géant (pourvu qu’il soit accompli)», Revue générale de droit international public, 1999, p.7 qui note «un conditionnement sans précédent de la souveraineté des Etats».

[5] V. Philippe Weckel, La Cour pénale internationale, présentation générale, Revue générale de droit international public, 1998, p.993.

[6] Serge Sur, «Vers une Cour pénale internationale: la convention de Rome entre les ONG et le Conseil de sécurité», Revue générale de droit international public, 1999, p.31.

[7] Philippe Weckel, «La Cour pénale internationale … », loc.cit., p.985.8

[8] Luigi Condorelli, «La Cour pénale internationale … », loc.cit., p. 17.

[9] Serge Sur, La convention de Rome …, loc.cit., p.45.

[10] V. l’art. 5, par. 2 du rapport du Comité de rédaction à la Commission plénière, doc. A/Conf 183/CI/L.76/Add – 2 du 16 juillet 1998, p.1. Les caractères gras ont été ajoutés.

[11] Jean-Marc Sorel, L’élargissement de la notion de menace contre la paix, Le chapitre VII de Charte des Nations Unies, Paris, Pedone, 1995, pp.3-58.

[12] Jean-Marc Sorel, ibid., pp.41 et 43 sur l’internisation des conflits par le Conseil de sécurité.

[13] V. Rapport de la Commission du droit international, loc.cit., p.21, par. 61.

[14] Ibid., p.26, par. 82.

[15] Ibid., p.26, par 83.

[16] Ibid.

[17] Ibid.

[18] V. Rapport de la Commission du droit international, loc.cit., p.26, par. 84.

[19] Ibid., p.27, par. 85. Les soulignés ont été ajoutés.

[20] Ibid

[21] Ibid., p.27, par. 86.

[22] Pour une étude très récente à ce sujet, voir Karl Zemanek, «Is the Security Council the Sole Judge of its own Legality?», Liber Amicorum Mohammed Bedjaoui, The Hague, Kluwer Law international, 1999, pp.629-648. L’auteur rappelle opportunément que «Member States have not given the Security Council carte blanche to do whatever it wants by simply invoking the magic words maintenance of international peace and security», ibid., p.643. Sur des travaux antérieurs, lire W. Wengler, «Recours judiciaire à instituer contre les décisions d’organes internationaux » Annuaire de l’Institut de droit international, 1952, vol.44, I, pp.224-292. T.M. Frank « The Powers of Appreciation: who is the Ultimate Guardian of the UN Legality?», American Journal of International Law, vol.86, 1992, p.519; «The Political and the Judicial Empires: Must There be conflict over Conflict Resolution?» in al-Nauimi, N., and Meese, R. (eds), International Legal Issues Arising under the United Nations Decade of International Law, The Hague, Martinus Nijhoff, 1995, p.621; S.M. Schwebel, «Relations between the International Court of Justice and the United Nations», Le droit international au service de la paix, de la justice et du développement développement, Mélanges Michel Virally, Paris, Pedone, 1991, pp.431-443; B. Graefrath « leave to the Court what Belongs to the Court – The Libyan Case», European Journal of International Law, 1993, vol.4, p.184; M. Bedjaoui, «Du contrôle de légalité des actes du Conseil de Nouveaux itinéraires en droit. Hommage à François Rigaux, Bruxelles, Bruylant, 1993, pp. 69- 110; Nouvel ordre mondial et contrôle de la légalité des actes du Conseil de sécurité. Bruxelles, Bruylant, 1994, 634 pp.; «Un contrôle de la légalité des actes du Conseil de sécurité est-il possible?», Le chapitre VII de la Charte des Nations Unies, Paris, Pedone, 1995.

La place de la Cour internationale de Justice dans le système général de maintient de la paix institué par la Charte des Nations Unies», Revue africaine de droit international et comparé 1996, pp.541-548; A. Pellet, «Rapport introductif: Peut-on et doit-on contrôler les Conseil de sécurité?», ibid., pp.221-238. Sur des indications brèves à ce sujet. S. BULA-BULA «L’idée d’ingérence à la lumière du nouvel ordre mondial», Revue africaine de droit international et comparé, vol.6, n° 1, mars 1994, p.20; «La doctrine d’ingérence humanitaire revisitée », ibid., vol.9, n° 3, septembre 1997, p.606.

[23] L’article premier du statut de la Cour stipule qu’ «elle est complémentaire des juridictions pénales nationales ».

[24] V. note diplomatique n° 132.61/2. R.D., CONU/A6/229/98 du 23 avril 1998 du représentant permanent de la R.D. du Congo adressée au ministre des Affaires étrangères relative aux conclusions partielles des réunions des experts du Groupe africain de la sixième Commission de l’Assemblée générale sur la Cour criminelle.

[25] V. Statement by the Honorable Conrad X. Harper, Legal Adviser, United States, Department of State – Agenda item 137: Report of the International Law Commission on the work of its forty-sixth session international criminal Court – United Nations General Assembly, 49th session, sixth committee, USUN Press Release # 149-194), October 25, 1994, p.3. Les caractères en italique ont été ajoutés.

[26] Human Rights Watch, Justice in the Balance – Recommendations for an Independant and Effective international Criminal Court, New York – Washington – London – Brussels, Human Rights Watch, 1998, p.58. Les caractères en italique sont ajoutés.

[27] Association internationale de droit pénal, Model Draft Statute for the International Crut/ Court based on the Preparatory Committee’s text to the Diplomatic Conference, Rome. June 15 – July 17, 1998, Association internationale de droit pénal, érès, 1998, p.27.

[28] Statement by European Commissioner for Humanitarian Affairs, International Criminal Court Compilation of United Nations Documents… op. cit., p.X.

[29] V. International Criminal Court Compilation of United Nations Documents, op.cit., p.694, par 124.

[30] Juan-Antonio Carrillo-Salcedo, «La Cour pénale internationale: l’humanité trouve une place dans le droit international», Revue générale de droit international, 1999, pp.23-28.  Même mutisme observé par Marie-Claude Roberge, «La Cour pénale internationale: évaluation préliminaire», Revue internationale de la Croix-Rouge, n° 832, décembre 1998, pp.729-730.

[31] Ph. Welckel, «La Cour pénale internationale … », loc.cit., p.991.

[32] Ph. Weckel, ibid.

[33] Luigi Condorelli, La Cour pénale internationale …, loc. cit., p.17.

[34] Flavia Lattanzi, «Compétence de la Cour pénale internationale et consentement des Etats », Revue générale de droit international public, 1999, p.443.

[35] V. M. Bedjaoui, «Nouvel Ordre Mondial et contrôle de la légalité des actes du Conseil sécurité», op.cit., p.22; O. Russbach, ONU contre ONU, Paris, La Découverte, 1994. p 200 L Abi-Saab, Intervention, Le chapitre VII …, loc.cit., p.305. S. Bula-Bula, «Rapport introductif L’agression permanente en tant que mode de domination étrangère du Congo». La guerre d’agression contre la République Démocratique du Congo et l’interpellation du droit interna­tional, Actes des Journées de réflexion du 5 au 6 octobre 1998, Département de droit interna­tional et de relations internationales de la Faculté de droit de l’Université de Kinshasa, Kinshasa, Presses de l’Université de Kinshasa, s.d., p.15.

[36] Flavia Lattanzi, Compétence de la Cour pénale … loc.cit., p.439.

[37] V. International Criminal Court Compilation of United Nations Documents, op.cit., p.694, par. 125.

[38] Ibid., p.694, par. 126.

[39] Ibid., p.695, par. 126.

[40] Ibid.

[41] Serge Sur, «La convention de Rome entre ONG et Conseil de sécurité», loc.cit., p.45: … « il est même loisible au Conseil, s’il le juge opportun, de créer un Tribunal spécial qui préempterait la compétence de la Cour».

[42] International Criminal Court Compilation of the United Nations Documents, op.cit., p.694, par. 124.

[43] Alain Pellet, «Rapport introductif: Peut-on et doit-on contrôler les actions du Conseil de sécurité?» Le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, op.cit., p.237.

[44] Mohammed Bedjaoui, «Un contrôle de la légalité des actes du Conseil de sécurité est-il possi­ble», ibid., p.148.

[45] V. P. Reuter, Introduction au droit des traités, Paris, P.U.F., 1985, p.119.

[46] Georges Abi-Saab, intervention, Ibid., p.305.

[47] Sayeman Bula-Bula, L’ambiguïté de l’humanité en droit international, Leçon inaugurale à l’occasion de la rentrée académique 1998-1999 des Universités officielles du Congo, Académie des Beaux-Arts, Kinshasa, le 29 novembre 1998, Kinshasa, Presses de l’Université de Kinshasa, 1999, pp.12-13.

[48] V. Rapport de la Commission du droit international …, loc.cit., p.21, par. 61.

[49] Voy l’article 298, chiffre 1, lettre c de la convention des Nations Unies du 10 décembre 1982 sur le droit de la mer.

[50] Bill Clinton cité par Emma Bonino, in M. Cherif Bassiouni (ed) International Criminal Court Compilation of United Nations Documents …, op.cit., p.XI.

[51] Statement by H.E. President Jimmy Carter, in M. Cherif Bassiouni (ed), International Court Compilation of United Nations Documents …, op.cit., p.vii.

[52] Serge Sur, «La convention de Rome entre ONG et Conseil de sécurité», loc.cit., p.39.

[53] Sayeman Bula-Bula, «L’odyssée du droit de la mer dans les abysses», Liber amicorum Moham­med Bedjaoui, op.cit., p.102. L’United Nations Conference on the Law of the Sea, III, a fini par correspondre à une «’conférence de trente ans’, amorcée dans les années soixantes, poursuivie dans les années soixante-dix, achevée dans les années quatre-vingts, ouverte discrètement à la fin de cette époque, pour se clôturer (?) à la fin de la première moitié des années quatre-vingt-dix».

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