Le blog du Prof. Sayeman BULA-BULA

Specialiste du droit international public

L’idée d’ingérence à la lumière du nouvel ordre mondial

[…Extraits…]

La version intégrale est publiée dans la Revue africaine de droit international et comparé, African Society of International and Comparative Law (London), vol. VI, n° 1, 1994, pp. 14 – 44.

L’IDEE D’INGERENCE A LA LUMIERE DU NOUVEL ORDRE MONDIAL(Y)

SAYEMAN BULA-BULA*

INTRODUCTION

Les relations entre Etats portent fondamentalement la marque de l’individualisme. A telle enseigne que l’existence d’une « société » ou « communauté » internationale paraît douteuse, à certains auteurs.[1] L’organisation mondiale ne l’a pas encore démentie quand bien même il est des intérêts communs que les principaux acteurs des relations internationales s’attèlent à régler ensemble. C’est par une analogie, très heureuse, dans l’ordre téléologique des choses, que l’agrégat des Etats est affublé de l’une ou de l’autre qualité précitée. La diversité des systèmes juridiques qui caractérise la communauté des Etats établis sur des bases culturelles nombreuses et variées et les clivages d’intérêts qui la divisent semblent corroborer pareilles vues.

Il n’empêche qu’au sein d’un milieu social aussi complexe et hétérogène, à divers points de vue, vient de germer une idée, a priori nouvelle et séduisante: le « droit d’ingérence » politique, humanitaire et écologique[2] etc.

Lancée par certains milieux politiques, qui tentent de lui donner droit de cité dans des instances internationales considérables, la formule semble y trouver un certain écho favorable. Puisque la doctrine d’ingérence, au moins dans sa version humanitaire, connaîtrait déjà un début d’application. Au moment où, sous des apparences anarchiques, le monde se reconstruit, pareille orientation nouvelle mérite bien qu’on s’y arrête. Le propos se veut une contribution africaine à un débat mondial.

Il convient ainsi de balancer sous divers aspects une notion aux contours indécis. Mais au préalable, il importe d’effleurer le nouvel ordre mondial qui semble charrier cette idée.

I. – NOUVEL ORDRE INSTITUTIONNEL

Naguère encore, l’évocation d’un « nouvel » ordre provoquait, tantôt l’agacement, tantôt l’hilarité dans certains milieux. Il s’agissait des tentatives initiées par les Nations Unies en vue d’instaurer successivement un Nouvel ordre économique international (NOEI), un Nouvel ordre de l’information (NOI), un Nouvel ordre maritime international (NOMI).[3] En conséquence, l’attrait qu’exerce à présent cette formule aux allures incantatoires dans des milieux traditionnellement hostiles à l’idée d’un nouvel ordre peut légitimement surprendre. D’autant plus que ces derniers se trouvent à l’origine d’un monde construit par et pour leurs intérêts, souvent au mépris des intérêts des peuples conquis. On a ainsi pu scruter un ordre international de la misère.[4]

A. Un nouvel ordre indécis

Un nouvel ordre mondial? Sur les débris du mur de Berlin, où s’est éteinte la guerre, froide pour le Nord, chaude pour le Sud et, hélas, au milleu des cendres incandescentes des villes irakiennes, secouées, comme le mécanisme de sécurité collective[5] par la « tempête » du désert, semble souffler une idée nouvelle. La mention a peut-être pu momentanément enthousiasmer lors de l’effondrement du mur idéologique. D’aucuns ont cru fonder de grands espoirs sur l’extinction de l’antagonisme quia écartelé le monde depuis un demi-siècle. On a pensé que les ressources dépensées dans le surarmement pourraient désormais servir la cause de la construction de la paix plus que jamais synonyme de développement selon la formule expressive de Paul VI. L’euphorie a laissé la place au sceptisme devant la dureté des réalités.

La fin de la tension idéologique a donc aussi coïncidé avec le premier conflit armé Nord-Sud de l’après-guerre froide suscitant des inquiétudes sur l’exacerbation des rapports Nord-Sud. L’on a vu une puissance régionale du tiers-monde subir apparemment les prémisses du « nouvel » ordre mondial. La guerre a par ailleurs élu domicile dans la banlieue de la Cité industrielle jadis oasis de paix; tandis qu’aux confins de la planète de nouveaux incendies s’allument. Pourtant, les anciens foyers n’y ont pas encore tous été éteints. Le désenchantement semble succéder à l’enthousiasme hâtif.

Naguère encore suspectée de « ménopause »,[6] l’organisation mondiale affiche l’ambition de construire un « nouvel » ordre mondial. Elle n’est guère pressée de dresser le bilan de son action dans ses multiples domaines. Pourtant, l’anarchie générale qui se développe sans que nombre de ses objectifs ne soient atteints devrait inciter à davantage de réflexion sur les causes profondes de la situation. D’autant plus qu’on assiste à une certaine remise en cause de la prohibition du recours à la force.

B. Des mutations conceptuelles et structurelles

On l’a si bien dit récemment, plutôt que de mettre l’accent sur le perfectionnement des structures et des méthodes de travail qui apporterait la solution à la crise des Nations Unies, « c’est bien à la philosophie même qui sous-tend leur action, à la conception du monde qu’elles entendent promouvoir »[7] qu’il faut focaliser les efforts.

Tel est également le sens dans lequel abondait M. Virally: « … la renaissance de l’organisation internationale ne viendra pas simplement des réformes tech­niques, de révisions constitutionnelles … même si celles-ci sont nécessaires…, cette renaissance a besoin d’une grande vision … »[8]

Sauf erreur d’interprétation d’une idée encore balbutiante, le « nouvel » ordre mondial, proclamé à l’ONU, ne semble pas remettre en question des conceptions surannées étrangères aux intérêts de la majorité des Etats membres de l’organisation.[9] Il ne semble pas pressé d’explorer au préalable la « jurisprudence » onusienne relative à l’élaboration des ordres nouveaux évoqués plus haut. Tout l’acquis de la pratique internationale récente semble exposé à l’oubli. Pourtant, ces revendications, souvent réprimées, correspondaient et correspondent toujours à des aspirations quasi-mondiales. Quel contraste par rapport aux proclamations du « nouvel » ordre mondial qui ne semblent pas mobiliser tant de nations faute de ne prendre en charge leurs aspirations profondes contenues dans les multiples revendications précitées?

Il faut toutefois reconnaître à l’avantage de l’ONU l’esquisse d’une diplomatie dite préventive dont les premiers balbutiements tendent à réaliser la contention des conflits dans le sanctuaire des Etats. Mais il peut être permis de douter de la pertinence de l’approche adoptée en vue de résoudre les problèmes nombreux et divers qui assaillent la société internationale, notamment le monde en développement.

Repenser les conceptions dominantes sur l’organisation mondiale revient aussi à prendre en compte les mutations sociales intervenues depuis des décades au sein de la communauté internationale, qui s’accompagnent des mutations conceptuelles, sans pour autant trouver un écho favorable dans les structures établies. Il importe donc d’accepter également les conceptions et les aspirations des trois quart de l’humanité qui continuent à subir, hier comme aujourd’hui, les affres d’un désordre mondial contesté.

La révolution philosophique qui s’impose n’interdit pas d’opérer hic et nunc des réformes structurelles impérieuses sur l’organisation mondiale. C’est essentiellement au sein de trois organes principaux de l’ONU que des restructurations urgentes et profondes s’imposent: l’Assemblée générale, le Conseil de sécurité et la Cour internationale de Justice. Il importe que la force du droit, representée par la Cour, arrête le droit de la force qui a tendance à habiter le Conseil. Mais au préalable, il faut bien admettre la primauté de l’Assemblée, organe souverain universel, sur le Conseil, organe souverain restreint.

a. L’Assemblée générale

C’est davantage par ses allures d’organe représentatif universel[10] que par la substance de ses pouvoirs que l’Assemblée générale de l’ONU a été rapprochée à un parlement national.[11] Il n’y a là que des apparences trompeuses. Sans qu’il soit opportun de s’y apesantir, on rappellera que l’organe universel des Nations Unies est placé sur un pied d’égalité dans l’ordre de sa compétence, avec un organe restreint, le Conseil de sécurité. Pire, le directoire des grandes puissances a la primauté sur l’Assemblée dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Puisque, sans être doté d’une compétence exclusive en la matière, il y est investi de la « responsabilité principale ».[12] Le fameux mandat qui attribue au Conseil des pouvoirs si exorbitants jusqu’à lui réserver le monopole de règlement d’une affaire en cas de saisine ou d’évoquer une affaire à l’étude de l’Assemblée[13] postulant une action a souvent été contesté dans la pratique.

Il importe désormais de renforcer les pouvoirs de « l’organe d’expression de la conscience collective et universelle »[14] dans la perspective de la promotion du principe démocratique dans les relations internationales. A dire vrai, il est discutable que les éléments de pur fait — puissance militaire, économique, politique – puissent juridiquement constituer des titres, de surcroît prééminents, dans la sauvegarde des valeurs universelles que sont la paix et la sécurité internationales. S’il est exact que les grandes puissances détiennent l’essentiel des forces militaires, économiques et financières pour résoudre une crise, l’ONU dispose de l’arsenal juridique et des moyens diplomatiques et juridiques.

Il conviendrait ainsi d’équilibrer les pouvoirs du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales de manière que cette dernière, émanation de l’universalité des entités souveraines de l’Organisation, soit prééminente. N’y a-t-il pas quelque incohérence pour l’ONU à promouvoir d’une part le principe démocratique au plan universel et à s’accommoder d’autre part des règles oligarchiques et ploutocratiques au sein de son propre système.

Du moment qu’on tend à privilégier la prévention des conflits plutôt que leur répression, il faut bien s’accorder a reconnaître un rôle accru à l’Assemblée générale. Cette dernière apparaît ainsi comme un organe particulièrement habilité à ce faire. Il va sans dire que la notion de prévention de conflit doit être entendue dans un sens très large.

b. Le Conseil de sécurité

Il a été affirmé, à juste titre, que le Conseil de sécurité a été « destiné à assurer aux grandes puissances un droit de contrôle sur l’évolution de l’organisation et leur prépondérance dans le domaine de la paix et de la sécurité internationales ».[15] A cette fin, la composition, l’organisation, le processus décisionnel, les compétences ainsi que les mécanismes des relations fonctionnelles entre le Conseil et les autres organes, y compris l’Assemblée, ont été taillés sur mesure.

Organe aux traits plutôt oligarchiques que démocratiques au sein d’un milieu engagé dans une odyssée « démocratique », le Conseil de sécurité de l’après-guerre froide semble, aux yeux de certaines puissances, souffrir principalement de l’absence de deux membres éminents de la ploutocratie internationale: l’Allemagne et le Japon. La viabilité d’un système réputé mondial ne saurait pourtant se satisfaire de la cooptation, sur une base censitaire, de deux éléments issus du même milieu idéologique, politique, militaire et économique.

Il est discutable que des éléments de pur fait – puissance militaire, économique, politique – puissent conférer des titres juridiques, de surcroît prééminents, d’accessibilité au Conseil. D’autant plus que cette capacité n’est pas assurée de pérénnité. Pourtant, nul ne conteste la contribution particulière des Etats qui seraient avantagés par ces facteurs à la réalisation des principales fins de l’Organisation. Pareil titre doit être attribué par les membres de l’Organisation internationale à leurs pairs en fonction des critères définis de commun accord.

L’une des questions cruciales est de savoir si l’importance majeure du Conseil de sécurité au sein du système des Nations Unies qui lui confère un rôle décisif dans les questions intéressant l’universalité des Etats membres est compatible avec son caractère d’organe restreint. Elle revêt d’autant plus une importance primordiale que l’organe d’action de l’ONU est largement indépendant de l’organe délibérant de l’Organisation. D’autre part, les bouleversements récents de l’ordre international posé en 1945, et surtout, l’effondrement de l’URSS, ne semblent plus assurer l’adéquation entre le dispositif constitutionnel et la réalité. Il en résulte une rupture de l’équilibre entre les membres de droit, désignés plus qu’à titre permanent puisque définitif. L’organe oligarchique de droit s’est mué  en organe monocratique de fait.  A croire que l’unipartisme, tel un monstre indomptable expulsé des ordres nationaux, a déferlé sur la scène internationale y imposant sa loi!

En sus du remède consistant à renverser la primauté entre l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité suggéré plus haut, il faut élargir le Conseil à de nouveaux membres.

Dès lors que la puissance militaire ne parait plus constituer le critère majeur à l’admissibilité au Conseil, il est possible de recenser d’autres critères. L’Assemblée générale pourrait ainsi désigner plusieurs autres membres permanents et non définitifs en fonction, entre autres critères, de la répartition géographique équitable, de la qualité de puissance régionale effective ou émergente, de la contribution effective à la réalisation des buts de l’Organisation, etc.

Par ailleurs, l’anachronisme du système d’unanimité innommé – le droit de veto – se révèle plus que jamais grave. Traduction de la puissance militaire, politique et économique de son détenteur, le droit de veto semble n’avoir pratiquement eu une valeur effective que dans le chef des deux super grands dotés alors chacun d’une force comparable. Le veto ne peut plus désormais, en 1993, assurer l’égalité entre la Russie et les Etats-Unis d’Amérique dont les capacités d’organisation aux plans interne et international ne sont plus assimilables. Il ne revêt plus une signification réelle que dans le chef des Etats-Unis d’Amérique.

Force est de reconnaître que le droit de veto contredit ouvertement le processus de démocratisation des relations internationales. Il conviendrait d’abolir le privilège oligarchique au moment où le club atomique tend à s’atomiser nonobstant la ferme détermination des membres primitifs à se réserver le privilège de l’arme suprême. Par ailleurs, le décalage entre la puissance économique et la puissance politique et militaire ne saurait durer longtemps parmi les vaincus de la seconde guerre mondiale tenus naguère en laisse par leurs vainqueurs. A l’aube du XXIe siècle, il importe, à l’aune du principe démocratique universel, substituer la régie de la majorité au droit de veto.

* * *

CONCLUSION

L’anarchie manifeste qui sévit actuellement dans le monde, au lendemain de l’effondrement de l’ordre de Yalta, au moins au plan politique, semble lever les scrupules des puissances traditionnellement interventionnistes désormais déterminées à ériger en règle de droit une pratique illicite ancienne et courante. Explorer le phénomène d’ingérence structurelle permet de découvrir la nature réelle de l’Etat postcolonial et les mécanismes de son fonctionnement concret au-delà du formalisme juridique. L’opinion s’égare lorsqu’elle voit dans la légitimation des doctrines interventionnistes la solution pour la promotion des droits humains. Les causes médiates et immédiates du phénomène doivent être explorées. Le lien ombilical imposé par une certaine histoire a, dans maints cas, posé les fondements de l’ingérence structurelle.[16] Combien de gouvernements ne survivent ainsi que sous haute perfusion multinationale! Sans ambages, quelle est l’indépendance d’une entité dont le budget est, soit financé par l’ancienne puis­sance coloniale, soit circonscrit dans ses contours par des institutions internationales contrôlées par celle-ci et ses alliés? Quelle est la liberté d’un groupement humain dit indépendant dont le territoire abrite de manière permanente des troupes étrangères prêtes à intervenir dans et au-delà de ce territoire au gré des intérêts de la puissance étrangère?

L’éradication du néocolonialisme constitue une action de promotion du pre­mier des droits de l’homme – le droit à l’autodétermination et ouvre la voie aux autres droits de l’homme. Comme elle forme une contribution effective à l’extinction des véritables poudrières que sont généralement les régimes néocoloniaux. Il importe de réaliser effectivement le libre exercice par les peuples de leur droit à l’autodétermination afin qu’ils puissent se doter et se défaire de leur gouvernement sans interférence extérieure.

Quand bien même si des structures politiques despotiques, nourries à la mamelle des ingérences structurelles, créent la confusion donnant l’impression de dénoncer indécemment la matrice génitrice, la pertinence de l’argument tire de l’égalité souveraine des peuples et des Etats demeure sauve. Il est très vraisemblable que les rentiers traditionnels de l’ingérence structurelle dénoncent ainsi une espèce de « concurrence déloyale » dans l’ordre du clientélisme politique que l’observance véritable du principe de non-ingérence.

Plutôt que de focaliser principalement ses efforts sur certains phénomènes apparents, l’ONU aurait à gagner en crédibilité à extirper les causes profondes de la famine, de la maladie, du chômage, de la pauvreté, de la misère, du sous-développement, du surendettement, etc., qui rentrent bel et bien dans ses buts. Là résident les sources matérielles qui donnent naissance notamment aux droits à la vie, à la liberté, au travail, à la dignité, à la santé, au développement…

Pour avoir généralement mené à bon port le processus d’autodétermination dans les territoires coloniaux par la création des Etats nouveaux, l’ONU devrait à présent, dans le cadre d’un véritable nouvel ordre mondial, parachever son oeuvre en contribuant à la consolidation de ses acquis et à la mise en oeuvre plénière du droit des peuples à se doter d’un régime politique, économique, social et culturel de leur choix. En clair, l’Organisation devrait entreprendre l’éradication du néocolonialisme et le développement sans précédent de la coopération internationale. Pour le surplus, il conviendrait d’ériger certaines violations graves, systématiques et massives des droits de l’homme en délit sinon crime international par l’élargissement du catalogue actuel comprenant l’esclavage, le génocide, l’apartheid, le mercenariat, la piraterie maritime, la traite des femmes, etc. Il va sans dire que la répression d’un délit ou d’un crime international ne constitue pas une ingérence dans les affaires intérieures d’un Etat. Dans cette perspective, la mise en place en cours de la Cour pénale internationale ad hoc constitue une heureuse initiative. Mais au préalable, il importe que chaque Etat puisse méthodiquement douter de l’excellence du respect de tous les droits de l’homme à l’intérieur de ses frontières avant de se poser éventuellement en « procureur de l’humanité » de ces droits. Car trop souvent, cet idéal noble a été et est galvaudé par des manipulateurs divers.

Mais au-delà, c’est tout le système des Nations Unies qui doit être repensé dans ce contexte nouveau. Il est capital de transcender une conception étroite sinon étriquée de la paix et de la sécurité internationales afin d’admettre, selon la formule expressive de Paul VI, que le développement est désormais le nouveau nom de la paix. D’où l’interpellation pressante de l’ensemble du système de l’ONU à opérer des mutations à la fois conceptuelles et structurelles inéluctables en vue de la renaissance de l’Organisation. Il est urgent d’entreprendre bien davantage qu’un époussetage de l’acte de San Francisco et des éléments de son système. Le rôle et les méthodes de travail des organes principaux, dont le Conseil de sécurité, les institutions financières et monétaires, comme la Banque mondiale et Fonds monétaire international, qui n’ont pas pu ou voulu réellement contribuer au développement de la généralité des Etats, l’UNESCO, ravalée au rang d’une agence culturelle, etc., devraient être réexaminés à fond. En revanche, les structures novatrices d’avant-garde, comme l’Autorité internationale des fonds marins et du Tribunal international du droit de la mer, qui répondent aux conceptions modernes de la majorité des Etats, devraient effectivement être mises en place afin de promouvoir d’autres types de relations entre les nations fondées sur le partenariat international. Demeure ainsi d’actualité, l’opinion de M. Bedjaoui selon laquelle:

Pour l’élaboration du nouvel ordre, le membership doit éclipser le leadership des oligarchies dominantes et privilégier le partnership.[17]

Il faut bien convenir d’une part, que l’objet essentiel du droit international général continue d’être la préservation de l’intégrité territoriale des Etats et de leur indépendance politique »[18] et, d’autre part, que « le droit international repose sur le principe du respect de la, souveraineté étrangère, donc sur le principe de la non-intervention ».[19] Si le droit des gens mettait un terme au principe de non-ingérence, le socle sur lequel il est établi se fissurerait avec des conséquences incalculables. A moins que l’idée d’ingérence ne soit qu’une doctrine politique éphémère ayant fleuri, au gré des circonstances et, appelée donc à s’évaporer bientôt.


Y Communication présentée au cinquième Congrès annuel de la Société Africaine de Droit Interna­tional et Comparé, tenue à Accra, Ghana, du 20 au 24 septembre 1993.

* Professeur à l’Université de Kinshasa (Zaïre), Directeur de l’Institut de Droit pour le Développement en Afrique (IDDA).

[1] C’est ainsi que Jean Dabin, Théorie générale du droit, Paris, Dalloz, 1969, p.67 observe « l’absence de société internationale organisée ». Robert Charvin note qu’il y a controverse sur sa nature: « société »? « communauté?, etc. Trois remarques préliminaires, Introduction critique au droit international, Lyon, Presses universitaires de Lyor, 1966, p.11.

[2] Signalée notamment dans la foulée de la Conférence mondiale de Rio (Brésil) sur l’environnement et le développement (juin 1992), à Montréal (Canada) à l’occasion des deuxièmes journées internationales de l’UREF (septembre 1992), le droit d’ingérence écologique ne semble pas encore connaître de présentation élaborée. Il ne sera donc pas examiné ici.

[3] V. Sayeman Bula-Bula, Le nouveau droit de la mer dans les Etats de la côte atlantique et indienne d’Afrique, thèse de doctorat en droit, Louvain-la-Neuve, 1986, 289 p.

[4] V. Mohammed Bedjaoui, Pour un nouvel ordre économique international, Paris, UNESCO, 1979, notamment, pp.23-65.

[5] Sur la désuétude dudit mécanisme, lire M. Virally, L’organisation mondiale, Paris, A. Colin, coll. U, 1972, p.468 et ss. Mampuya K.T., Désuétude du système de sécurité collective, Kinshasa, PUZ, 19B6, 287 p.; P. Reuter et J. Combacau, Institutions et relations internationales,. Paris, PUF, coll. Themis, 1988, p.395 et ss. Ronald Si John, L’emploi de la force par les Etats en droit international, Droit international, Bilan et perspectives, Paris, Pedone, UNESCO, 1991, p.790, 793.

[6] V. le rapport général d’André Lewin, Les politiques des organisations internationales contemporaines, crises, mutation, développement, colloque de la SFDI, Strasbourg, 21-23 mai 1987, Paris, Pédone, 1988, p.262.

[7] V. le raport général d’André Lewin. Les politiques des organisations internationales, loc. cit., p.264.

[8] V. Michel Virally, Conclusions du colloque de la SFDI à Strasbourg, 21-23 mai, 1987, Les organisations internationales contemporaines, crises, mutation, développement, op. cit., p.383. C’est nous qui soulignons.

[9] V. à ce propos les remarques pertinentes de Michel-Cyr Djiena Wembou, Réflexions sur la validité et la portée de la résolution 678 du Conseil de Sécurité, 5 RADIO (1993). p.51-54.

[10] A juste titre, A. Lewin, Article 9, La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article Paris, Economica, Bruxelles, Bruylant, 1985, p.21, affirme que l’Assemblée générale est « le seul organe à refléter pleinement l’universalité des Nations Unies ».

[11] M. Virally, L’organisation mondiale, Paris, A. Colin, Coll. U, 1972, p.83 et surtout p.170-175.

[12] V. l’art. 24 de la Charte de l’ONU.

[13] V. les art. 11 et 12 de la Charte.

[14] V. M.A. Choukri, L’organisation mondiale entre la théorie et la réalité (en arabe), Damas, Dar Al Fikr, 1373, p. 190 cité par, Mohammed Bennani, Article 10, La Charte des Nations Unies, op. cit., p.250.

[15] M. Virally, L’organisation mondiale, op. cit., p.26

[16] Désabusé, Mongo Beti, op. cit., p.155 n’hésite pas à poser la question suivante: « L’Occident est-il vraiment sincère quand il proclame souhaiter le développement des peuples africains, lequel a pour corollaire leur émancipation?’

[17] Mohammed Bedjaoui, Pour un nouvel ordre international, op. cit., p.143.

[18] Jorge Castaneda, loc. cit., p. 633 et D. Carreau, op. cit., p.532.

[19] Michel Virally, Le rôle des organisations internationales dans l’atténuation et le règlement des crises internationales, Le droit international en devenir, op. cit., p.362.

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