Le blog du Prof. Sayeman BULA-BULA

Specialiste du droit international public

Sur les élections des juges à la CIJ…

[…Extraits…]

La version intégrale est publiée dans la Revue de droit africain, n°49, janvier 2009 (Bruxelles), pp. 1-.63.

INTRODUCTION

a. L’organe judiciaire principal de l’ONU

Au terme de la charte de l’Organisation des Nations Unies (ONU), la Cour internationale de Justice (CIJ) constitue l’organe judiciaire principal[1] de l’ONU. Le statut de la CIJ, qui fait partie intégrante de la dite charte, l’envisage aussi en ces termes[2]. La prolifération actuelle des juridictions internationales, à caractère universel[3], n’affecte en rien cette qualité, comme le souligne le rapport d’activités annuel[4] soumis à l’Assemblée générale, le 30 octobre 2006, par le président de la Cour mondiale. La spécialisation caractérise les organes judiciaires internationaux de création récente. La mission assignée aussi par les parties contractantes à ces derniers les singularise.

Les qualifications individuelles requises des juges situent la CIJ à un niveau d’exigences supérieur. Le prestige de couronner sa carrière, soit judiciaire, soit académique à la CIJ, semble aussi ressenti par tout internationaliste de renom. Mais aussi et surtout, l’ardent désir de voir enfin sa doctrine consacrée dans la jurisprudence tenaille la cervelle de l’internationaliste. On ne saurait dire autant des autres tribunaux internationaux, quand bien même ils peuvent comprendre en leur sein des personnalités issues des plus hautes juridictions nationales ou des esprits brillants du droit international public.

b. L’objet spécifique de l’étude

La présente étude n’a pas pour objet de présenter la CIJ. Semblable exercice figure vraisemblablement dans tout manuel de droit international public. En conséquence, il ne serait pas intéressant de s’y livrer. En revanche, montrer à la lumière d’une expérience récente vécue en l’[in]application effective des dispositions relatives à l’organisation des élections à la charge de juge à la Cour universelle pourrait s’avérer utile à plus d’un point de vue. Entre la théorie enseignée et la pratique suivie par les organes principaux de l’ONU impliqués dans ce scrutin, à savoir le Secrétariat, l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité, il peut y avoir une grande césure.

c. L’intérêt théorique

Les lignes qui suivent lèvent un coin de voile sur le fonctionnement interne de l’ONU, spécialement de deux de ses organes principaux : l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité. Elles ont l’avantage d’exposer une matière d’importance primordiale dans la théorie des organisations internationales et du droit qui les régit. Le propos remet sur l’arène scientifique le débat sur les normes fondamentales qui forment la pierre d’angle de la plus importante juridiction internationale. Sans ambages, il remue les fondements d’une certaine communauté internationale et les règles théoriques censées régir ses pans essentiels. Il n’est pas exclu que les lignes qui s’ouvrent peuvent contribuer à nuancer certaines analyses. Au motif que parfois ces dernières n’ont pas pu être confrontées à la réalité ; mais qu’elles s’arrêtent au prescrit des textes. Pourtant, les stipulations conventionnelles portent la marque de la limpidité au point que le règlement de l’Assemblée générale, dès octobre 1960, a préservé leurs spécificités.

d. L’intérêt pratique

L’Assemblée générale et le Conseil de sécurité de l’ONU ont été appelés, à la date du 6 novembre 2008, à la suite d’une note du Secrétariat, à pourvoir à la vacance de cinq postes de juges lors des élections partielles et triennales conformément au statut et à la pratique[5]. On ne s’attardera pas beaucoup sur l’élection des deux candidats ressortissants des Etats membres permanents au Conseil de sécurité. Les motifs de cette mention furtive seront indiqués. Par contre, l’élection des candidats issus de l’Asie (deux), de l’Amérique latine (deux), et surtout de l’Afrique (trois) devrait mériter davantage d’attention. On s’en apercevra ci-dessous.

L’importance des élections des postulants à la CIJ, manifestée par les Etats membres de l’ONU, a été attestée par la présence et au Conseil de sécurité et à l’Assemblée générale de l’universalité des quinze et des cent quatre-vingt-douze membres de l’organisation. Autant insinuer, dès l’abord, les préoccupations politiques qui taraudent la cervelle des organes des Etats lorsqu’il s’agit du vote des juges. Car le processus de désignation des juges, en dépit des précautions formelles, prises par les rédacteurs de la charte, y compris le statut de la CIJ, connaît en réalité un coefficient politique très élevé. Il l’est encore davantage peut-être en cette période de chaos international consécutif à l’extinction de l’anarchie relative dans le temps et l’espace du système bipolaire.

L’étude pourrait également informer, aujourd’hui et demain, les candidats potentiels à la magistrature suprême internationale. Enfin, le propos peut nourrir la réflexion sur le mode de recrutement des juges à la CIJ. Quelle que réforme s’avérerait-elle utile ? Laissons l’encre de la plume couler.

Il importe de rassurer le lecteur que l’auteur s’est efforcé, autant que faire se peut, de présenter objectivement aussi bien les textes que la pratique suivie notamment par le Conseil de sécurité et la soixante-troisième Assemblée générale de l’ONU agissant conjointement le 6 avril 2008. Avancer que l’automne 2008 a connu plus d’un automne devrait, en définitive être souligné, quoique selon les latitudes et le degré de puissance matérielle des Etats, cette saison paraît relative.


IV. EN GUISE DE CONCLUSION

Comme l’a noté A. Toynbee « [t]hough sixteen civilizations may have perished already to our knowledge, and nine other may be now at the point of death… »[6] ; mais rien n’autorise de considérer que les cultures méconnues au cours des dernières élections de juges à la Cour internationale de Justice ont connu ou connaissent un sort funeste. Il n’est pas certain que les civilisations millénaires d’Afrique, d’Asie, du Pacifique, etc., auxquelles se sont superposées des civilisations occidentales, aient réellement été ensevelies.

L’économie du propos qui s’achève devrait montrer au lecteur que le taureau, pris par les cornes, n’est pas encore maîtrisé. D’où, il serait hasardeux de prétendre y mettre un point final. En lieu et place de la conclusion, il serait opportun de faire quelques constats et éventuellement de formuler des propositions.

1. La sous-représentation des grandes formes de civilisation

Sans préjudice de la validité du scrutin du 6 novembre 2008, au niveau de la vacance à pourvoir au poste occupé par le juge de Madagascar jusqu’au 5 février 2009, contesté, à titre principal, il est soutenu, à titre subsidiaire, que l’entérinement de la grave violation des normes conventionnelles et coutumières commise par l’Union africaine à Charm El-Sheikh le 30 juin 2008, par le Conseil de sécurité suivi par l’Assemblée générale, consacre illégalement la sous-représentation de la culture[7] francophone et, par voie de conséquence, du système juridique de droit civil et des sous-systèmes qui y coexistent. L’élection frauduleuse, faute de la majorité absolue requise, au Conseil de sécurité et à l’arraché à l’Assemblée générale, d’un futur juge africain à la CIJ, au poste déclaré vacant par le Secrétariat, occupé par un national de Madagascar, Etat francophone, de l’Afrique de l’Est et de l’océan Indien, appartenant au système de droit civil, par le candidat d’un Etat anglophone, de la même région africaine, relevant, soit du système de la Common Law, soit du système juridique de l’Islam[8], a pour conséquence d’exclure toute présence francophone à la CIJ.

Sans doute que l’un des deux Etats francophones en compétition, le Cameroun, par la mauvaise foi manifestée dans l’application de l’accord en forme simplifiée conclue en vue de l’échange de soutiens réciproques entre les deux parties aux élections de membres de la CIJ et du Conseil des droits de l’homme, respectivement au profit de la RDC et en faveur du Cameroun, est à l’origine de ce désastre ; comme les milieux extra-africains qui ont provoqué ce manquement ; mais l’Organisation mondiale n’avait-elle pas l’obligation de veiller à ce que son unité dans la diversité consacrée par des textes fondamentaux soient préservée ? Il a été souligné que depuis 1982, l’Afrique est présente à la CIJ avec trois juges appartenant, l’un à la culture arabe et musulmane, l’autre à la culture anglophone et le dernier à la culture francophone ainsi qu’à leurs expressions juridiques, conformément à l’article 9 de la constitution de cette Cour. Que l’Afrique, sans préjudice de la validité contestée ci-haut du scrutin du 6 novembre 2008, ait à compter du 6 février 2009, un juge africain musulman et arabophone et deux juges africains anglophones, à l’exclusion de tout juge africain francophone, ne correspond pas à la représentation culturelle et juridique majoritaire du continent africain. Nombre d’Etats francophones, hispanophone et lusophones, se trouveraient ainsi dans la nécessité de recourir systématiquement à des juges ad hoc. Tel ne parait pas être le souhait de la Cour à suivre son rapport présenté le 30 octobre 2008[9]. On semble ainsi assister à l’automne du système de droit civil. Car, l’éclipse apparente de la culture francophone, du Québec à Madagascar, du Viet Nam au Congo, du Sénégal au Burundi, va de pair avec le laminage du système de droit civil dans les juridictions internationales. D’autre part la conception du droit international par les Etats appartenant au système de droit civil n’est pas identique. Le rêve de Cecil Rhodes de conquérir l’Afrique, du Cap de Bonne Espérance au Caire, est-il en passe de se réaliser ?

Néanmoins, la tentative d’expulser une grande forme de civilisation et le système de droit civil qui en découle peut être réparée en manière de restitutio in integrum, avant le 6 février 2009. Puisqu’aucun juge africain n’a été juridiquement élu, une élection spéciale s’impose à ce sujet. La CIJ peut y contribuer en sa qualité de garant de l’intégrité du droit international. Elle ferait valoir toutes les normes violées, à savoir le principe général de droit de la majorité absolue, la règle conventionnelle de la double élection à la majorité absolue, la norme coutumière de la répartition géographique équitable au sein d’une région. On peut s’appuyer sur une opinion doctrinale selon laquelle « [D]ès l’instant que l’élection est régulière, il ne semble pas que la Cour soit en droit de mettre en doute le respect [des] conditions »[10] prescrites par l’article 2 du statut de la CIJ. A contrario, à notre avis, la Cour aurait le droit de contester une élection irrégulière.

Plus dramatique se révèle la situation dans l’immensité de la région de l’Asie et du Pacifique. Outre qu’elle comprend des grandes formes de civilisations multimillénaires, qui ont résisté à l’acculturation occidentale ; cette partie du globe, à l’origine du droit ; international, regorge plusieurs Etats, mais aussi la majeure partie de l’humanité. Par ailleurs, elle compte nombre de plaideurs traditionnels devant la Cour. Comment expliquer qu’un grand nombre de ces Etats participe de manière quasi ininterrompue aux opérations de maintien de la paix de l’ONU, mais semble simultanément être ignoré dans le processus judiciaire de pacification internationale.

Au total le déséquilibre des systèmes juridiques représentés à la CIJ s’aggrave. Il n’est pas certain que cet état de choses soit bénéfique à la Cour dans l’exercice de ses fonctions, soit consultative, soit contentieuse. La décennie qui commence infirmera ou confirmera cette analyse. Il y a déjà plus de deux décades qu’un juriste a écrit : « [s]i le principe du règlement judiciaire des différends est considéré comme ethno-centrique et typiquement occidental, il est encore plus américain qu’européen »[11].

2. L’accentuation de la tendance à l’élection des diplomates

Nul n’a la légitimité de revendiquer le monopole d’éligibilité à la Cour. Cela doit être bien compris. Mais on a le devoir de rappeler que les deux catégories de personnalités éligibles ont été rigoureusement cernées par le statut de la CIJ. En conséquence, la doctrine, considérée plus haut, n’a de cesse de critiquer l’intrusion des conseillers juridiques, des diplomates de carrière et des « commissaires » à la Cour[12]. Cette orientation malheureuse, impopulaire parmi les membres de la Cour satisfaisant aux conditions exigées par l’article 2 du statut de la CIJ, a atteint son comble avec l’auto-élection, par des diplomates, du premier diplomate issu d’une agence spécialisée de l’ONU. Mais la tentative a avorté en droit, ainsi qu’indiqué plus haut, au niveau du Conseil de sécurité où la majorité absolue n’a jamais été acquise par le candidat. Il faut craindre à cette allure là le déclin de l’autorité de l’organe judiciaire principal de l’ONU, privé au fil des ans, de ses meilleurs « honoratiores »[13].

Qu’il s’agisse de la sous-représentation des grandes formes de civilisation et des principaux systèmes juridiques, qu’il s’agisse de la percée du diplomate d’une agence onusienne, les deux phénomènes résultent de l’influence pernicieuse du nouveau rapport des forces à l’échelle mondiale.

3. L’influence néfaste du nouveau rapport des forces

Il convient, au préalable, de reconnaître de manière générale que le ver est dans le fruit. De bonne heure, Michel Virally a mis en garde contre l’idéalisme juridique qui affleure dans nombre de manuels. « On ne saurait prétendre », prévient l’auteur, « que ce mode particulier d’élection élimine tous les facteurs politiques »[14]. Au motif que « [l]es électeurs sont des gouvernements, davantage préoccupés souvent par des considérations de dosage politique ou d’influence, que le souci de faire siéger à la Cour les personnes les plus qualifiées au point de vue de la science juridique, de leur expérience judiciaire et de leur intégrité[15]. A n’en point douter. Veut-on extirper quelque scepticisme qui effleurerait ses méninges ? Il suffit de feuilleter l’annuaire de la Cour et de confronter le palmarès des élus à celui des juristes oeuvrant dans le pays de chaque élu à la même période. L’événement du 6 novembre 2008 n’a pas fait  exception à cet égard.

Les résultats du quatrième tour du scrutin, à la suite du retrait irrégulier de la candidature congolaise[16], à savoir 116 voix à l’arraché au candidat de la Somalie et 21 voix au candidat du Cameroun ne traduisent guère la valeur personnelle des postulants. Quiconque les a lu peut le confirmer. C’est la « politique » réagit-on, en manière d’évasion. Sénèque aurait dit : « Quand un homme ne sait pas vers quel port il se dirige aucun vent ne lui est favorable ». Telle serait la première cause de l’infortune de la candidature du Cameroun[17]. Le manquement à la parole donnée n’est pas toujours payant, même en diplomatie[18]. Mais une chute aussi vertigineuse de 92 voix au départ à 21 voix à l’arrivée ne saurait s’expliquer que par un comportement individuel. D’autant plus que le postulant camerounais appartient, selon la doctrine africaine, à la mouvance conservatrice. On sait que cette dernière englue le droit international en général. L’explication finale se trouve ailleurs.

A dire vrai la cause seconde et décisive du revers repose sur le rapport des forces, trop inégal, entre les parrains des deux candidats camerounais et somalien. La compétition géostratégique en Afrique entre, d’une part, l’Etat dit hégémonique et, d’autre part, une grande puissance en déclin, mais ployant dans ses pesanteurs historiques, s’est substitué à l’élection d’un juge africain, de la culture francophone et du système de droit civil. C’est l’automne de la francophonie sur l’océan Indien (Seychelles, Madagascar), en Afrique de l’Ouest (Côte d’Ivoire), sur l’ancienne Côte française des Somalis (Djibouti)[19]. L’incident de Fashoda[20], toute proportion gardée, semble se répéter.

Néanmoins la situation se révèle très complexe. Le monde traverse une période de transition de la bipolarité à la multipolarité. C’est une question de temps. D’autres rapports des forces apparaissent rendant illusoire les velléités hégémoniques. Lorsqu’ils se seront stabilisés, le droit international sera sollicité afin de mettre en forme la restructuration que les puissances, anciennes et nouvelles, auront décidée. La Cour internationale de Justice n’y échappera pas.

Kinshasa, le 31 décembre 2008


*    Professeur à l’Université de Kinshasa (R.D. du Congo), Membre de la Cour permanente d’Arbitrage (La Haye).

[1] Articles 7 et 92 de la charte de l’ONU.

[2] Article 1 du statut de la CIJ.

[3] On fait allusion au Tribunal international du droit de la mer et à la Cour pénale internationale.

[4] Rapport de la Cour internationale de Justice, 1er août 2007 – 31 juillet 2008. Assemblée générale, documents officiels, soixante-troisième session, supplément n°4, vote A/63/4, p. 1, par. 5 : « la Cour internationale de Justice est la seule juridiction internationale de caractère universel à compétence générale ».

[5] En ordre alphabétique, il s’est agi de pouvoir aux postes vacants en raison de l’expiration du terme de MM Ronny Abraham (France), Al Khasawneh (Jordanie), Mme Rosalyn Higgins (Royaume-Uni), MM. Raymond Ranjeva (Madagascar) et Gonzalo Parra-Aranguren (Venezuela).

[6] Weston, Burns H. et al, International Law and World Order, supra, note 43, p. xxiii

[7] A suivre Dupuy, P. M., Droit international public, Paris, Dalloz, 1993, p. 405 : « la CIJ est composée de quinze membres assurant une représentation géographique mais également culturelle des différentes régions du monde comme des divers systèmes juridiques existants ». Les mots ont été soulignés par nous.

[8] L’absence d’un gouvernement effectif en Somalie, éclatée par ailleurs par des sécessions, est implicitement admise par le Conseil de sécurité. En témoigne la résolution  du Conseil de sécurité qui autorise les Etats à pourchasser les pirates en territoire somalien.

[9] Discours du président Rosalyn Higgins devant l’Assemblée générale des Nations Unies du 30 octobre 2008, p. 6 : … « la Cour estime que, lorsque deux Etats qui comparaissent devant elle ne comptent sur le siège aucun juge de leur nationalité, ils pourraient très utilement s’inspirer » de l’Affaire Botswana/Namibie. Outre que la faculté de désigner un juge ad hoc est légitime et légale du point de vue du statut de la Cour et de bien d’autres juridictions internationales, la situation étudiée ci-dessus n’augure pas une suite favorable certaine à cette proposition. C’est à la Commission budgétaire de l’Assemblée générale d’octroyer les moyens financiers conséquents à la CIJ. Signalons, en passant, que l’absence de juge ad hoc national a profondément affecté la substance de l’arrêt du 19 décembre 2005 en l’Affaire des activités militaires sur le territoire du Congo (RDC c. Ouganda). LA CIJ a tenté de corriger la méconnaissance des faits dans l’Affaire relative, à l’application de la convention pour la prévention et la répression du crime de Génocide, arrêt du 26 février 2007.

[10] Verhoeven, J., Droit international public, Bruxelles, Larcier, 2000, p. 748.

[11] Whinney, Ed. Mc., Nations Unies et la formation du droit, supra, note 24, p. 139.

[12] Merrils, J. G., International Disputes Settlement, supra, note 162, p. 124.

[13] Whinney, Ed. Mc., Nations Unies et la formation du droit, supra, note 24, pp. 139-140, selon le mot de Max Weber.

[14] Virally, M., L’organisation mondiale, supra, note  12, p. 149.

[15] Ibid.

[16] Le fait que la Mission de Madagascar à l’ONU, Etat francophone, dont le national laisse vacant le poste de juge à la CIJ, par sa note n° 08-172/Delonu/4B/ICJ-Cand/08 du 29 octobre 2008, ait tenu à « informer » la Mission de la RDC que « le Gouvernement de Madagascar a décidé de soutenir la candidature du Pr. SAYEMAN BULA BULA lors des élections qui se tiendront le 6 novembre 2008 au cours de la 63ème session de l’Assemblée générale des Nations Unies » peut avoir plusieurs significations. Il peut vouloir dire que cet Etat de l’Afrique de l’Est et de l’océan Indien de surcroît, reconnaît que le poste laissé vacant revient à l’Afrique centrale, francophone, et de droit civil. Il peut aussi être interprété que Madagascar juge compétent et digne pour assurer la charge de juge le candidat de la charge de juge le candidat de la RDC. Par ailleurs, le vote du Burkina Faso, notifié à l’avance à la RDC par note n° MIPER/BF/NV/N° 08.624 ALB/pbo du 5 novembre 2008 à 19h31, au premier tour du scrutin, montre bien la solidité technique de la candidature de la RDC, en dépit des pesanteurs historiques.
[17] Tantôt déposé auprès de certains groupes nationaux de la CPA, tantôt retiré auprès de ces derniers pour des « raisons familiales », tantôt enfin redéposé auprès de ces groupes, cette candidature aurait été, selon des sources crédibles, « manifestement suscitée » par un Etat tiers résolu à avoir deux juges siamois à la Cour.
[18] Rappelé par son gouvernement, l’ambassadeur Chungong Ayafor a regagné Yaoundé le 20 octobre 2008, au terme d’un séjour de moins de six mois en RDC après avoir été adjoint au représentant permanent du Cameroun à New York.
[19] V. L’affaire relative à Certaines questions concernant l’entraide judiciaire en matière pénale (Djibouti c. France), arrêt du 4 juin 2008. En réalité, la CIJ a renvoyé dos à dos les deux parties. M. Abdulqawi A. Yusuf, « docteur ès sciences politiques (droit international), Institut de hautes études internationales et de développement, Université de Genève », selon le doc A/63/188 S/2008/504 du 31 juillet 2008, p. 59, relatif aux C.V. des candidats, y a siégé comme juge ad hoc.
[20] Lire Zewde Bahru, A History of modern Ethiopia, 1855 – 1991, Second Edition, Addis Ababa University Press, Ohio University Press, 2005, p. 83 : « Ultimately in 1898, the French and the British were left to sort out the question of the Nile at the Nile village of Fashoda… , in what turned out to be one of the most tense diplomatic confrontation before world war one : briefly, the two powers faced one another in hostility. The tension subsided when the French forces withdrew, leaving the British to establish their ascendancy over vital water way ».

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